1.25亿承诺金的药房托管是否合法？

（长江商报 记者 汪志）药品集中配送采购招标，是近年来多地政府医改的改革方向，其首要目的是降低药品价格，将疗效好、价格低的药应用于临床，惠及百姓。

枝江市为宜昌下辖县级市，9月10日，受枝江市有关部门委托，武汉一家招标公司将开展遴选药品集中配送企业招投标。若按照招标方案，该市约1.2亿元的公立医院药品(指湖北省医疗机构药品集中采购挂网(基药、非基药)目录中的药品)采购量，将由两至三家药企配送。背后，是当地政府有关部门利用行政手段主导的招投标。而截止目前，这是一个有40多家药企充分竞争的市场。

竞争，老百姓得利，垄断，少数利益集团得利，老百姓可能并未真正得到实惠。这是当地市民最为担心的。

而宜昌市医药商业协会表示，招标书部分内容显现的实质，就是一个“药房托管”利益寻租的过程。哪家企业给的承诺资金多、折扣优惠多，哪家企业就占优势，导致“阳光工程”成为“萝卜招标”。

由于利益的追求，绝对的垄断势必造成绝对的高药价，药品集中招标最后被操作成了垄断的盛宴。并未实现真正的医药分开，反而形成新的垄断与利益链条。一项以良好愿望出发的改革，或就这样走向了反面。

政府主导的医药招标

这项药品集中配送企业招投标从8月15日开始接受报名，广受当地社会特别是宜昌地区医药配送企业关注。宜昌市医药商业协会则于近日向长江商报投诉反映其中的问题。宜昌市医药商业协会从招标代理机构处购买的相关招标书显示，此次集中配送服务拟按医疗机构分为三个标包。

招标书明确，各包综合排序第一名的投标企业为该包中标候选配送商，同一投标企业，无论评标结果如何，最多只能作为两个标包的中标候选配送商。也就是说，这三个标包最后可能由两家或三家企业完成集中配送。

据宜昌市医药商业协会相关人员介绍，目前为枝江市各级医疗机构配送药物的药企总数超过40家，绝大部分药企都是宜昌市当地的，另有少数为武汉、荆州等地的药企。目前存在的问题是，在实际配送过程中，一家医院合作配送的药企较多，配送的集中度和及时率均较低，影响了医院用药的及时性。因此，像枝江市人民医院等，有必要对合作配送药企数量进行精简。

“原则应该是在维持药品低价、种类齐全的基础上，提高配送效率，县级医院合理的配送企业数量至少是六七家。”一位长期与枝江市人民医院合作的药企老总李明(化名)说。

该药品招标项目的主体单位为枝江市卫生和计划生育局(以下简称枝江市卫计局)，依据是《枝江市公立医疗机构药品集中配送工作方案》。

“政府主体有无招标资格?”李明提出了自己的第一个疑问。《招投标法》第八条规定：招标人是依照本法规定提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。很明显，枝江市卫计局作为一个行政机关，并非法人组织。另外，在枝江市政府以及卫计局的官方网站上，记者也均未找到上述工作方案。

据了解，2012年，宜昌一县级人民医院也曾出台类似药品集中配送采购招标方案，并指定某药品配送企业独家供应，但因无息借款问题遭到有关部门制止。

“量身定做”的招标方案?

在宜昌市医药商业协会的多位药企老总看来，现在的招标方案就是为两三家药企“量身定做”的，属于利用行政手段和权力主导市场、排除和限制竞争的招标行为。

上述老总们的质疑，并不单是指现今的招标方案而言。早在今年4月份，枝江市卫计局就向枝江市各公立医疗机构下发了一份题为《枝江市遴选药品集中配送企业实施细则》的文件。

来自枝江市部分医疗机构的消息称，当时枝江市卫计局曾专门要求，该文件不得对外扩散。

文件中提到的几条遴选原则和评分标准引起了上述老总们的高度关注。比如，“投标企业或其母公司规模及在业界内的排名”、“能提供不低于5000万元的无息借款，且在本市成立配送分公司”。另外，如今的招标书评分标准中，明确提出ISO9001认证的得分问题。

宜昌市几家最大的医药配送企业，年销售额都在两三亿元左右。用宜昌市医药商业协会相关人员的话说：这么多年来，当地药企都能满足枝江市医疗机构的用药需求，如今也有能力满足宜昌市三甲医院的用药需求，为何却被认为不能满足枝江县级医疗机构的配送要求?在他们看来，上述条件有明显的“量身定做”、“萝卜招标”的嫌疑。

“在湖北医药市场上，符合上述招标条件的企业屈指可数：国药控股湖北公司、上海医药、九州通、人福医药……ISO9001认证只有一家企业通过了验收。”李明说。

记者了解到，截至目前，共有8家公司购买标书，除国药控股湖北公司、九州通、上海医药、人福医药等四家大型医药企业有意竞标外，宜昌3家药企负责人均明确表示，在看完标书有关条款后，决定不参与竞投标。

“从宜昌到枝江距离约50公里，不过四五十分钟车程，企业已经取得了药监部门颁发的GSP《药品经营质量管理规范》认证，在本市投资成立配送分公司有无必要?”李明等药企老总表达了相同的观点。

宜昌市医药行业多名业内人士认为，如果按该方案实施，中标企业必然采取用大量利润空间大的临床品种，来代替那些疗效好、价格低的普通药品。

“企业的无息借款、 巨额承诺资金是有成本的，要想收回成本并获利，必须采取上述方式。”李明举例说，同类型、疗效差距不大的药，1元钱的15%与10元钱的15%，利润显然是不同的。以实际规格1.0克/瓶的注射用头孢地嗪钠为例，由广东邦民制药生产的普通GMP最终挂网价格为21元，而由山东鲁亚生产的同类药品最终挂网价为51.66元，两者价格相差悬殊。“中标公司多半愿意配送利润空间大的后者，这就是药企的秘密所在。”

涉嫌纵向垄断和商业贿赂

医院药房托管，是指将药房所有权与经营权分离，将经营权委托给医药公司管理，旨在斩断医药代表给医生送回扣的勾连，减少大处方与高价药。近年来，国内多地公立医院推广实施药房托管，在一些地方也的确降低了患者医药费用。

除了解决上述问题，招标书中还谈到了另一层意义：探索医院药品购销模式改革的一项尝试，通过购销模式的改革理顺医药购销环节，提高医药配送集中度和及时率，并通过集中配送吸引社会资本对医院建设公益性支持。

而早在4月份文件公布之后，宜昌市医药商业协会就曾向宜昌市工商局及湖北省工商局投诉举报，称该招标涉嫌排他性纵向垄断和商业贿赂。

排他性纵向垄断，是指供应链上不具有竞争关系但具有交易关系的经营者之间达成的垄断协议，根据协议限制或者排除交易对方与经营者竞争对手的交易机会，典型的纵向垄断协议包括独家采购或独家销售协议，以及基于捆绑销售的折扣或返款等形式。

宜昌另一家医药企业老总王芳(化名)特别指出，在此前的实施细则和现在招标书中，分别提到了“无息借款”和“承诺资金”问题，用途分别是“清偿其他药品供应商欠款”和“提供应由医院偿还退出服务企业货款的结算资金，及协助医院药房和信息化建设资金”。

在4月份的实施细则的评分标准中，“无息借款”所占分数为30分(100分制)，起步为5000万元10分，要拿满该项30分，企业则需无息借款1.5亿元。在8月份的招标书的评分标准中，“承诺资金”项满分为40分(100分制)，以标包一为例，起步为5000万元25分，要拿满40分，企业则需提供承诺资金1.25亿元。

王芳认为，上述评分标准，具有排他性纵向垄断的鲜明特点，涉嫌通过设置高额借款门槛将中小型配送药企拒之门外，排除和限制其竞争的机会。

记者注意到，在招标书中，用黑色字体重点标出了同等得分条件下优先考虑的4点因素，其中两点即“企业资金承诺”和“企业承诺额外优惠”。在王芳等医药行业人士看来，“企业承诺额外优惠”就是一种变相的医药“回扣”、“暗折”，是一个心照不宣的事情。这两种行为都涉嫌商业贿赂。

据了解，今年7月8日，湖北省工商局曾向各地市州发文，要求就“药房托管”、“药品配送”类案件调查处理情况进行摸底，将上述“无息借款”和“承诺资金”的问题表述为涉嫌商业贿赂。

全国人大法工委也曾明确，在经营活动中，借款一般是有利息的。以提供无息借款为名，实际上是提供由利息构成的这部分金额进行贿赂，达到销售或者购买商品的目的。

“企业承诺额外优惠”就是一种变相的医药“回扣”、“暗折”。这两种行为都涉嫌商业贿赂。全国人大法工委也曾明确，在经营活动中，借款一般是有利息的。以提供无息借款为名，实际上是提供由利息构成的这部分金额进行贿赂，达到销售或者购买商品的目的。

工商：“严重”破坏公平竞争秩序

今年6月份，媒体曾报道了武汉市新洲区医院药房托管窝案，医改创新成院长创收的新闻。新洲区人民医院原院长张某、原副院长许某，两人因在药房托管中分别受贿10万元、4.8万元等违法行为，被判处有期徒刑5年及3年。

业内人士表示，医院实施药房托管过程中，一些医药企业为获取托管资格，四处攻关打点关系，使药房托管变为利益寻租，遏制药价虚高效果大打折扣。

依照招标书中的办法进行，结果便是枝江市的公立医院药品配送最终会集中在两至三家药企身上。而从每个标包来看，一家药企独家包揽了几家医院的所有药品的配送，彻底改变了过去几十家药企服务一家医院的状况，形成了名副其实的“垄断”。

“本意是希望配送企业的适当集中，但依此进行的结果，最终迈向的是高度的垄断集中。”枝江市多家医院负责人对这种方式持异议态度。他们也不讳言，这种方式将打破目前的利益分配格局，引发新的不可预料的问题。

4月份，宜昌市医药商业协会曾向宜昌市工商局进行投诉，反映枝江市卫计委在推行遴选药品集中配送企业活动中，存在用行政手段干预市场、抬高市场准入门槛和商业贿赂等行为。“如果任其蔓延发生，将会对宜昌乃至湖北的医药市场造成极坏的影响。少数企业垄断市场后，势必导致大量中小型药企关门，大量人员失业。”该协会有关人士非常担忧。

本月2日，宜昌市工商局经济检查支队有关人士表示，他们在接到投诉后，曾专门到枝江市卫计委、人民医院等3家医疗机构进行了实地调查，并专门向枝江市卫计委发送了一份行政建议函，目的是为了防止此事最终发生。

该建议函称，枝江市在推进“药房托管”过程中，在前期拟定的《枝江市遴选药品集中配送企业实施细则》、《枝江市遴选药品集中配送企业评分标准》和《枝江市××医院药品集中配送协议书》等文件、方案中，涉嫌违背了市场交易中应当遵循的平等公平原则，“严重”破坏了药品市场的公平竞争秩序。

上述工商人士明确表示，若以上招标方案付诸实施了，违法行为正式发生，工商局是有权限进行监管的，并将依法对有关方面的违法行为进行查处。

回应：“先行先试，搞错了再来”

据记者调查，目前，枝江市各级公立医疗机构所赊欠的药款约5000万元。为了了解枝江市药品集中采购招标背后的实情，记者辗转联系到枝江市卫计委一位知情人士张江(化名)。

张江称，目前的现状是，枝江市医药配送市场情况特殊，管理很混乱，最多的一家医院有40多家配送公司，当中有的公司只负责配送两三个品种的药。“赚钱的就做，不赚钱的要么不送要么称没货。一旦这种独家配送的方式实行后，可以95%以上杜绝这种情况的发生，赚钱不赚钱的药品都由其配送。要的效果是品种送齐，及时供应。”张江说，卫计委在这次招标中只是协调、牵头，真正的业主是各个医疗机构，到时候的合同是各医疗机构与中标公司签订。“卫计委作为行政单位，只是组织他们来参与这个事情。”

针对社会上对“承诺资金”、“企业承诺额外优惠”等问题的反映，张江介绍，承诺资金是在偿还完药款后，用于医院药房建设和信息化建设方面。而优惠条款，张江否认这是一种返点回扣，“是为了除了评分标准以外，即在服务能力、水平、质量，包括帮助医药进行信息化建设之外，还能在其他方面能够与医院有一些共赢。”至于所谓的共赢到底指什么，张江并未解释。

“当然这还是个改革、探索，有很多不成熟不完善的地方，但改革就是先行先试，搞错了再来。搞的过程中慢慢发现问题，慢慢完善。”张江补充说。

枝江市卫生系统一位工作人员向记者证实，枝江市卫计委曾接到了有关部门转来的宜昌市医药商业协会的投诉：反映卫计委用行政手段干预市场竞争;反映招标方案是为某企业量身定做;反映每个标包及相应的医院都是独家配送，构成了垄断，以及背后涉嫌商业贿赂;反映该模式推出后对当地的医药市场的冲击……

“并不是用行政手段干预，实际上是政府在起一个引导作用。传言说让某企业来做这个事情，但即使如此，程序上也必须要到位。”张江对上述反映的问题给出了回复，此事是经过枝江市卫计委等多方面反复酝酿和磋商之后作出的决定，对其他公司肯定会有冲击和影响。最初也曾考虑是否每个标包招两三家公司来完成配送，因哪些药品赚钱哪些不赚钱基本一目了然，在划分这个“蛋糕”时很难进行切割，非常不好操作。而即使一家公司中标，也不可能自己把所有的药品送齐，中标公司还是要笼络一大批药企为自己供货，间接供货的药企仍然有利可图。对于中标企业而言，花费大量资金和成本取得了一张“通行证”，即进入了枝江市公立医疗机构用药市场赚钱的机会。

医院方相关负责人得到的消息是，以后医院要从采购清单中对药品种类进行约定。如果医药公司某种药的供应量不合理的话，医院要考虑从采购目录清单中将该药停药或降价。以希望避免药企用差价大的药品代替疗效好、价格低的药品，加重病患者的负担。

但张江表示，药品采购肯定也要兼顾公司的利益。“公司起码是要赚钱，利不放在第一位的话，它就不用经商了。所以医院在与其合作的时候，首先要站在商家的角度替它考虑一下。”

去年，湖北省卫生厅曾就医疗机构药品采购配送有关问题专门下发通知，明确医疗机构开展改进药品配送方式等探索性工作，要严格按照国家及省相关政策规定执行。多位枝江市当地市民表示，“医疗改革不搞不行，但应在法律的基本框架下进行，应以惠民为首要前提。”

若以上招标方案付诸实施了，违法行为正式发生，工商局是有权限进行监管的，并将依法对有关方面的违法行为进行查处。