“它延缓了中国人吃上新药的时间” 遗传资源临床实验新政引争议

  自从科技部《人类遗传资源采集、收集、买卖、出口、出境审批行政许可事项服务指南》10月1日实施以来，有关其增加企业负担、延迟新药审批时间、程序设置不合理等争议一直不断，南方周末最近得知，有关部门已开始布局调研这一问题。
  2015年10月12日，科技部关于人类遗传资源审批指南实施的第12天，科技部负责该项工作的一位处长就此作了政策解读。这场以创新研发为主题的讨论会——DIA中国首届药物研究创新会议，台下坐着数百家企业老总、科研工作者、医生。
  约莫40分的演讲结束，该处长总结，新法规将有利于保护国家生物安全和遗传资源，促进医药行业发展。但话音刚落，台下就一阵骚动，老总们交头接耳，仿佛个个想冲上去质问她。
  自从2015年7月科技部发布《人类遗传资源采集、收集、买卖、出口、出境审批行政许可事项服务指南》（下称《新指南》）以来，这份自国务院1998年颁布《人类遗传资源管理暂行办法》后首次出台的审批细则，就一直陷入争议之中。
  业内矛头所指，是其将外企在中国做的所有新药临床试验都纳入审批范围的规定。按照《新指南》要求，只要是从中国病人采集的样本包括但不限于全血、血清、血浆、组织、唾液、尿液、头发等样本都属于遗传资源。所有外企参与的临床试验都必须在遗传办审批后才能启动，无论是否出口出境。
  “无法理解这样的政策！”一家欧洲制药公司的中国研发总裁对南方周末记者抱怨道。在他看来，这一法规将让刚有起色的新药审评流程“一夜倒退”。
  质疑者批评，它不仅让现在已经十分漫长的新药上市时间再度延长“6~8个月”，甚至失去参与国际多中心临床试验的机会，消退外资对中国投入的热情。
  “它有悖于整个国家高度重视提高新药上市速度、精简审批流程的精神，最终再度延缓中国病人吃上新药的时间。”有论者直接批评说。
  一夜回到解放前
  质疑从一开始就很强烈。多位外企研发人员估计，“新药上市时间至少延迟半年甚至更久，分明就是雪上加霜！”
  按照该规定，地方和国家科技部审核需要四个月，遇到特殊情况还将推迟。但据临床研究人员介绍，在实际操作中，不仅提交的材料要求复杂，且大量文件都要各医院行政领导进行批准和盖章，还需获得研究医院上级主管部门的盖章批准，手续十分繁琐。
  “准备这些申请文件就需要1-3个月时间。”一位负责准备临床试验材料的科研人员说，最近，他正帮一家外企准备提交给科技部的材料，十分头疼，“一家医院的材料正反面打印，摞起来还有四十厘米厚”。
  但临床试验不会在一家进行，病人竞争性入组，很难确定数目，而且每家医院都需要分别提交，大的项目将涉及五十甚至上百家医院。“完全是重复浪费行政资源”。
  自10月1日之后，已经陆续有不少企业开始递交材料，两个多月过去。据接近科技部的人士透露，第一批审核何时开始“连时间表都还没有”，政府许诺的“三个月完成审批”几乎是不可能完成的任务。
  “现在科技部的政策完全是和国家背道而驰，也把国家食药监总局（以下简称CFDA）今年做的努力都抵消了。”一家外企注册部总监说。
  自2015年5月下旬，国务院部署开展了对重大政策措施落实情况的大督查；CFDA成为被点名的9个国家部门之一，重点问题在于新药上市速度太慢，药品审评审批积压。2015年，CFDA最重要的工作便是“审批提速”。
  今年7月，CFDA先后发布了《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》和《关于征求加快解决药品注册申请积压问题的若干政策意见的公告（2015年第140号）》，大力解决审评缓慢的问题，CFDA副局长吴浈明确表示将通过“三年实现动态审评”。
  药品审评部门十分清楚问题的重要性。据CFDA统计，在2012到2013年间，中国进行的1000多个临床试验中，有12%是国际多中心的。为了提高中国参与全球同步研发速度，CFDA在今年年初专门颁布了《国际多中心药物临床试验指南》，希望能“减少不必要的重复临床试验，缩短区域或国家间药品上市延迟，提高患者获得新药的可及性”。
  “CFDA今年的所有努力也不过是缩短了三个月，现在仿佛一夜回到了解放前。”这位注册总监抱怨道。
  中国外商投资企业协会药品研发委员会（RDPAC）告诉南方周末，他们也在近期对成员公司进行了问卷调研，反馈的结果显示：所有的临床试验（包括上市前临床研究，上市后临床研究观察性研究）均受到不同程度影响，对中国参与药品的国际同步开发和本土医药创新生态系统的建设，也有着相当程度的负面影响。
  “不能为了管而管，科技部应该对监管对象的风险和带来的损害做全面的评估！”上海一家大型CRO公司负责人说。
  正式纳入监管
  不过，科技部出台新规定自有其考虑。人类遗传资源具有重要的研发价值，“人类遗传资源被窃取和不当利用的事件还时有发生，我们必须保护国家的生物安全。”上述处长在会议上说。
  事实上，关于人类遗传资源的管理，科技部人类遗传资源管理办公室（下称遗传办）在1998年就颁布了《人类遗传资源管理暂行办法》，初衷是针对国际合作研究项目，限制外国机构获取不当利益，针对有价值的遗传家系和特定封闭人群样本出口，并未将临床试验涉及的样本纳入。直到2012年，遗传办希望将条例上升到立法层面，制定了《人类遗传资源管理条例（送审稿）》，明确将管理对象从基础研究扩展到临床试验领域，针对外资背景申办的非遗传家系和特定封闭人群的药物临床研究，但至今未发布定稿。
  由于没有具体实施细则，从2012年到2015年的三年间，条例并未真正实施，多是“走过场”。上述CRO公司负责人说，“遗传办根本没什么人懂这些，基本材料送过去，他们同意就过了。”
  直到2015年7月，科技部发布 《新指南》，要求“所有的外资药厂和CRO在中国采集或收集样本，都需要提前获得审批，无论是否出口出境。”此项规定，将得到国家食药监总局批件作为申请的前置条件——这直接让外企和临床医院都无法在做其他申请时并行进行。
  “科技部出台政策有它的理由，但无论如何不应该影响整个临床试验的审批流程。”在一个拥有37家顶级跨国制药企业组成的微信群里，大家从知道文件的那一刻就没有停止讨论。焦点集中在科技部是否有权管理临床试验的审批，《新指南》是否合法，以及推迟新药上市和病人参与临床时间的代价是否太大？
  总部在美国的一家制药公司中国注册法务部总监质疑，“国家药品管理法明确规定了临床试验经过CFDA审批便可开展，科技部怎么有权力在之后进行审批？”
  在他看来，这项审批的出台没有法律依据，临床试验属于“药品管理法”规范，但该法中没有针对研究所需样本采集规范和法律主体进行规定，而《新指南》缺乏上位法支持；其次，关于中外合作知识产权分享在“专利法”已经有明确约定，已经有法律约束针对中国遗传资源的不当利益获得途径，不需要由另外一个行政部门进行重复审批。
  “对此（人类遗传资源）问题的过度重视，反而影响国际合作和药物研发的创新。”北京协和医学院基础医学院教授张宏冰说。
  吃不上新药的中国人
  更多的人则担心，这将令中国病人无法及时吃上新药的糟糕处境持续恶化。因为漫长的审批流程，许多进口新药，都是在国外上市七八年甚至更久后才获批。
  “这完全不合理。如果国际批准上市了，国内推迟几年，很多患者将无法得救，比如肺癌的中位生存时间是8~10个月。推迟半年就没有任何机会了。”知名肺癌专家、中国临床肿瘤学会（CSCO）主任委员吴一龙教授忧心忡忡。
  “我们希望能快一些，现在申请的新药，一半都和肿瘤有关。治疗肠癌的靶向药安维汀（Avastin）2004年已在美国上市，但中国直到2010年才有。”天津肿瘤医院消化肿瘤内科巴一主任说。
  对于重症病人，尤其是癌症晚期的患者来说，时间就是生命，他们当中很多人不得不面临痛苦的抉择，要么在等待中死去，要么去黑市购买未批准的进口药物，承担不必要的风险。一旦重病，很多患者会在病友群里呼吁集体寻药，有的费尽周折去国外，却买到假药，最终人财两空。
  “任何一个政府，都应该竭尽全力地满足药物的可及性，确保供应；减少药滞的时间；降低药品价格；而不是相反。”一位不愿透露姓名的学者说。
  中国已经成为全球第三大临床试验国。据美国国立卫生研究院的临床试验注册网2014年6月数据，中国在进行的临床试验数量有1653个，仅次于美国和欧洲。
  由于中国拥有众多的癌症、糖尿病、心血管疾病以及一系列传染病的患者，越来越多的医生和临床研究者希望将中国病人加入到国际多中心临床试验中去，以便可以和欧美同步享受到最新的医药创新成果。根据国家药品审评中心（CDE）2014年的年度报告，我国国际多中心的试验排名前五的领域是：抗肿瘤、循环系统、神经系统、消化系统、内分泌系统药物。这和中国患者最关注的疾病是吻合的。
  “参加国际多中心是中国最可能赶上国外新药速度的办法了。”某排名前五的跨国药企的研发总裁说。如果延迟的政策实施，原本中国地区要录三四百个病人，现在可能只有三四十个，会导致试验数据不好或无效。而一旦错过全球同步，只能等欧美上市后，再去申请临床研究，再做临床试验，至少要晚四年时间。
  错失机会还将影响科研进展。“我们更看重的是早期研究，如果能参与进去，就可能出现很好的结果，但现在我们总是跟着外国后面，连尾巴都跟不上。”吴一龙说。他最早提出中国肺癌患者的基因变异特点，从而使中国肺癌病人通过靶向治疗受益。
  在他看来，临床诊断并不适应这个指南，新药试验目的并不是为了收集遗传信息，即便是真如科技部所说，有人窃取病人样本资源，但这样得出数据将不会有任何论文发表的机会，这一审批是将人类遗传资源泛化了。
  “临床试验必须监管，遗传信息也非常重要，牵涉到重大疾病，家系的调查需要慎重，可以采取事前审批、备案审批等，但不能没有理由地阻碍。”吴一龙认为，科技部这一政策阻碍新药的性质和以前CFDA是一样的。
  另一方面，欧美国家并没有如此苛刻的限制。国内一家创新药企业曾去美国做临床试验，试图进入全球市场，并没有这样的许可。
  “中国病人难道就眼睁睁地看着科技进步带来的福利，而被排除在外吗？”
  新调研或将开始
  程序的透明和评估也是专家们质疑的焦点。吴一龙建议，出台这么重大影响的政策，必须事先进行听证会，让更多的亲历者、临床试验专员、法律学者、患者代表等来参与。“但我并没有接到这样的论证会（信息），也没有听说有举办过。”
  外资行业代表承认，他们年初就开始和科技部进行沟通。“他们听了企业们的很多意见和建议，但最终执行时都没有采纳。”一位参与的行业人士说，他们并不想挑战科技部的权威，只希望政策能够合理。
  行业提出的建议包括，和CFDA同步审批、减少不必要的审批文件，同一个临床试验项目只需要牵头部门送审。其次，他们建议，对于药物临床研究中只涉及与药物安全性、疗效、疾病诊断相关的检测采取“出口报批，不出口备案”的方式，而对于与研究项目无关或者目的方法不明确的生物标记物以及遗传基因检测进行“强制审批”
  “在这些被延长的临床实验过程，受害的是中国患者，他们不能够及时收到安全有效的药物。”曾主导过两万人临床试验的一位匿名科学家说。
  CFDA没有对此事进行评论。一位接近药品审评中心的人士透露，因为两部门同级，他们不便干涉。
  截至发稿日，科技部最终未能就问题安排具体采访，也未给予书面回复。
  不过，南方周末记者从多渠道获悉，相关部门已经开始注意到政策产生的影响，正开始有计划地进行调研。业内人士猜测，政策有希望被重新调整。
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