消失的CFDA | 浅析我国药监机构改革及欧美药监机构设置

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2018年3月17日，对医药研发人是一个重要的日子，将在一定时间段内对医药研发环境产生重大影响。这天十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，意味着国务院机构改革方案将要落地实施。在该改革方案中，国家食品药品监督管理总局（CFDA）将被取消，同时组建新的国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，而后者是国务的直属机构。

改革后的药品的监管机构外部结构如下图所示：

先让我们先复习一下CFDA的发展史，以便对这种变革的影响产生更深刻的认识，也便于浅析这种变革可能产生的结果。

看了上表，我们不难发现，因全国人代表大会决定国务院机构设置，所以行使药品或/和食品监管的机构名称、级别和上级主管单位每五年或者十年发生一次变革，是每届全国人民代表大会相隔年数的正整数倍【感叹：天下大势，分久必合合久必分，合久必分分久必合】。其实，这是和目前的国家药品、食品监管机构的职能和不同时期职能的侧重点相关的。同时，我们也要注意，食品监管职能在不同时期的加入和减除。CFDA从总体职能上说，主要有两个职能，管理食、药、医疗器械等的研发和监管食、药、医疗器械的市场，而对后者的监管，尚不是CFDA一个机构能够完成的，需要国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局，甚至是卫计委的参与。单一部门执法难度是比较大的，从国家层面考虑，也必然会有部门之间权责不清，相互推诿、重复检查、耗费人财力的现象，所以把食、药、医疗器械等市场行为的监管统一到国家市场监督管理总局，对上述产品的市场行为进行规范，强调的是CFDA对食、药、医疗器械等产品的市场行为的监管功能。这是这次国家药品监管机构改革显然可以看到的目的和优点，但我们不要忘了CFDA的另一个极其重要的职能：对食、药、医疗器械等研发的管理。从这个角度看，让我们浅析一下最少五年内这次机构变革对医药研发产生的影响。

第一、 行政级别降低，由国务院直属转为归市场监督管理总局管理。这意味着新的药物研发法规、规范等出台，多了一个审批层级，也意味着新的药物研发法规、规范等出台时间会延长；在药物研发创新需要多部委协调合作的大背景下，可能会对新药研发速度，特别是与国际药物研发软环境接轨的速度产生一定的影响，当然这只是基于行政级别降低的猜测。根据中共中央办公厅2017年10月8日向社会全文公布《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号）文件，我们也不能低估国家层面对药品研发创新软环境改革的决心，以及推进改革的力度；

第二、 食药分开。新组建的、归属于市场监督管理总局管理的国家药品监督管理局，名字里已经把“食品”去掉了。保留原来就有的国务院食品安全委员会，但该委员会不承担具体的监管职责，监管的具体职责将完全由国家市场监督管理总局承担。从目前的机构设置看，食品和其他商品一样，未设立独立的副部级以上的监管机构，不由让人想到，对一般情况下需要临床验证的特殊医学用途食品中的特定全营养配方食品的审批，专业性也非常强，未来对该领域产品的上市的监管将以何种方式去实施，由哪个具体的机构来负责？可能还需要市场监督管理总局内部架构来确定；

第三、 药品在市场环节由垂直管理模式到地方属地化管理模式的转变。其实对于药品安全的监管，是食药监单独设立食药监机构垂直管理到市、县一级，还是由地方属地化的市场监管部门管理，一直存在争议。本次改革后，药品监管机构只设到省一级，不再设置市、县药监局。其实从2014年起，在深圳及其他部分城市已经试点市场和质量监督管理委员会下设市场监督管理局、食品药品监督管理局和市场监督稽查局的管理模式，在街道设置市场监督管理所，把药品在市场流通的环节归结到一个部门——市场和质量监督管理委员会进行管理，人们把这种顶层和底层统一、中间分开的管理模式称为“纺锤型”。就药品研发来讲，特别是临床研究机构备案制准备推行之后，大量的市县级医院将成为临床研究中心，从技术角度讲，或许对将来的县市级备案的临床研究中心的监管会削弱，这点可以在后文对比一下美国FDA的药监机构设置。

第四、 政策连续性和稳定性。从药物研发角度讲，政策连续性和稳定性越高越好。机构改革可能会影响到政策出台的延续性和政策执行的稳定性。从2013年国家食品药品监督管理总局（CFDA）正式成立到2018年，整整五年的时间，可以说这五年时间，CFDA频繁且有计划地出台了280余份征求意见稿（且一般在周五发出……），几乎相当于2000年后到2013年前发布的征求意见稿的总和。连续出台了一些列具有重大意义的法规文件，包括2015年“7.22”自查核查；2016年起开展的仿制药一致性评价；2016年出台的《医疗器械临床试验质量管理规范》、《特殊医学用途配方食品注册管理办法》；2017年6月，CFDA正式加入国际人用药品注册技术协调会（ICH），真正和国际接轨；2017年12月发布的《细胞治疗产品研究与评价技术指导原则（试行）》等文件都是有重大意义的。机构改革后，计划出台的政策法规能否保证这样的速度和连续性、稳定性。

这只是可能的、显而易见的影响，而且正如前文所述，这次药监机构改革侧重是的对药品、食品、医疗器械等流通环节的监管，从国家行政资源利用的角度讲，必然有它的合理之处。对药品、食品、医疗器械等研发的影响程度，还取决于机构改革后的政策执行力度和国家对药品研发软环境改革的决心。

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除了自身的纵向对比，让我们再横向对比一下欧美的药监机构设置。本文仅选取美国FDA和欧洲EMA及欧盟EMA下的英国药监机构设置做横向对比。

让我们先看一看美国FDA的发展史及具体机构设置和职能。美国FDA的历史最早可以追溯到19世纪美国农业部的化学处（U.S. Department of Agriculture's Division of Chemistry），之后是美国农业部化学局（Bureau of Chemistry, USDA），主要职责是调查美国市场内的食品和药品假货。1927年7月开始至1930年7月，其名称改为美国农业部食品药品和杀虫剂管理局（Food, Drug, and Insecticide Administration, USDA），将杀虫剂的管理纳入其职责范围。从1930年开7月开始，正式简称为食品药品管理局（FDA, Food and Drug Administration），仍归属于美国农业部管理。直到十年后的1940年，转归刚成立的美国联邦安全局（FSA, Federal Security Agency）管辖，后者于1953年更名为卫生教育和福利部（Department of Health Education and Welfare），并于1979年再次更名为卫生与公众服务部（DHHS, Department of Health and Human Services）并延续至今。现在我们清楚了，美国的FDA也从来没有且到现在也并不是独立的部级单位（Executive Department），但FDA的行政长官（Commissioner of Food and Drugs），我们一般称为局长，是由总统直接任命并由参议院批准的。由于FDA的特殊性，一般卫生与公众服务部（DHHS）部长对FDA出台的政策、法规等不做过多的干涉，且FDA局长可以直接与卫生与公众服务部长进行直接的沟通。当然，由于公众对食品和药品的关注，美国内部也从来不乏增加FDA独立性的声音。

现在我们清楚了美国FDA的发展历史和外部管理机制，我们再看一看美国FDA的内部子结构。从本内部架构图中我们看出，FDA的内部结构是非常复杂的，从职能上看除局长办公室、顾问办公室、外部事务办公室等行政职能部门，也有具体的负责人用药品、人用生物制品、兽用药品、食品、化妆品、医疗器械、烟草产品、放射性机电产品的办公室（Office）和中心（Center）等技术部门。在这里我们看到，除了和CFDA未改革前重合的职能外，兽用药品、烟草产品甚至是放射性机电产品（包括手机、微波炉等）的安全性/有效性都归属于FDA管理。到这儿，我们不由脱口而出：管得真宽。而目前我国的兽用药品归属于农业部管理，烟草归属国家烟草专卖局管理，而对手机、微波炉等放射性电子产品的辐射的管理由原国家质量监督检验检疫总局、国家环保总局、卫计委、信息产业部等部门都有管理权限，国务院机构改革后，很有可能总归为国家市场监督管理总局管理。

从职能上看，FDA的职能比CFDA的职能更广泛一些。美国是联邦制国家，FDA是如何在各州设立分支机构进行执法的？若各州的法律和FDA的法规相抵触，将如何处理？

FDA的大部分办公室和中心位于华盛顿特区作为总部的下属机构，只有两个机构除外，即监管事务办公室（ORA, Office of Regulatory Affairs）和犯罪调查办公室（OCI, Office of Criminal Investigations），这两者是主要的区域性办公室分布于全国各处。监管事务办公室被誉为FDA的“耳朵和眼睛”，主要分为五大区域，具体又细分为20个分区，这20个分区基本和美国的联邦法院系统在地理上分布一致，同时在每一个分区设置一个主要办公室（Main Office）和数量众多的常驻监督检查站（Resident Posts and Boarder Stations）作为FDA的远程办公室，所以FDA的监管事务办公室网络是非常强大的，几乎可以理解为就监管事务办公室而言是垂直管理的。现在，让我们看一看美国FDA监管事务办公室在五大区域的分布情况，加上20个分区及其数量众多的监督检查站，可以说美国监管事务办公室的网络将会比改革后中国药监机构只到省级的垂直管理网络更密集。

FDA的监管事务办公室（ORA）主要是从技术层面进行监管，而犯罪调查办公室（OCI）则主要是针对个人或者公司的犯罪行为进行监管，包括跨州的假冒伪劣产品监管。犯罪调查办公室（OCI）的规模相对于监管事务办公室（ORA）规模偏小，但也是全美范围内分布的。且在执法过程中也需要和联邦调查局（FBI）、农业部、海关和边境保护局等配合执法。在FDA监管的范围内执法过程中，若发生FDA和各州法律发生矛盾之处，FDA的法规优先。

从以上可以看出，美国FDA也不是独立的部级机构，但是它的独立性是相对较强，很少受到卫生与公众服务部（DHHS）的干扰，同时，在地方上负责监管及执法的分支机构也数量众多，可认为是可以垂直管理到基层组织和个人的，有很强的执行能力。

我们再看一下欧盟和英国的药监机构设置。

欧洲药品管理局（EMA, European Medicines Agency）成立于1995年1月1日英国伦敦，2004年之前被称为欧洲药品评价局（EMEA, European Medicines Evaluation Agency），目前设置有7个独立的专业委员会，请参见EMA组织构架图。欧洲药品管理局（EMA）的建立最初旨在消除欧洲不同国家之间药物审批的壁垒，降低研发上市成本，目前全世界约1/3的新药从欧洲上市。英国脱离欧盟后，欧洲药品管理局可能于2019年迁往荷兰。

欧盟目前有28个成员国，EMA的职能特点是：市场授权中心化（Centralized Authorization）及科学评估、审批去中心化（Decentralized Scientific Assessment）。这两个主要职能特点非常容易理解，市场授权中心化，即在EMA取得上市许可，可在欧盟成员国范围内合法销售和流通；科学评估、审批等具体工作放在欧盟成员国内组成的超过4500名评审专家网内进行，效率极高，这对EMA成立的初衷是十分恰当的。

因为欧盟是一个相对松散的政治体，欧盟各国内部对药品的监管机构设置各不相同，而EMA只是提供了一个欧盟国家都可以认可的政策、法律、规范。英国是世界五大制药业强国之一。据英国制药工业协会的报告，全球前100 位处方药的五分之一在英国研发。英国药品与健康产品管理局( MHRA, Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency)，组建于2003年4月，是由药品管理局和医疗器械管理局合并而成的，作为卫生部门的执行机构，保障英国境内药品、健康产品的质量安全有效。同时，英国还存在一些民间行业协会参与对药品市场的监管，包括非处方管理委员会、药品批发商管理委员会、药品制药工业协会和皇家药师管理委员会等，是官方管理和监督的强有力补充。这些强大的行业组织多采取公司制，登记为非营利性企业法人，公司收入主要是会员缴纳的会费，适当争取政府或企业的咨询项目，但并不以盈利为目的，英国在药品研发、生产、包装、储运、销售的各个环节都有专注于本环节的协会组织。总之，国家监管机构和民间协会等组织形式的有力配合，使得英国对药品的监管也异常严格，我国药品食品监管还缺乏有效的民间力量，在这点上，是可以向英国借鉴的。

英国药品与健康产品管理局(MHRA, Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency)也不是部级机构，归属于英国卫生部（Department of Health），且部分经费由英国卫生部拨款，另一部分经费来自工业界，其中医疗器械的审批管理等费用来自英国卫生部，而药品的审批管理等费用则来自工业界。美国FDA的经费也不完全来自政府，2017年FDA大约有3/4的经费来自于工业界的制药公司，通过收取管理、审批费用的等方式来获取。由于美国和英国的药监机构部分经费来源于工业界，公众也曾表达对药监机构受工业界影响力过大的担忧。英国药品与健康产品管理局（MHRA）并对人用或动物用药品、器械、血液制品等进行监管，未对食品进行监管，在英国对食品进行监管的部门是食品标准局（FSA, Food Standards Agency），同时英国药品与健康产品管理局（MHRA）的雇员数量非常少，据官网显示只有1200余人，且只在伦敦、约克、南敏斯、赫特福德设有办事机构。让人感叹英国药品与健康产品管理局的效率之高。英国药品与健康产品管理局的主要作用也是在于对产品研发及安全性的监管。

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回顾历史，展望未来，纵向对比，横向看齐。我们的CFDA及其前身在历史上曾数次隶属于其他部委，作为独立的且直属于国务院的部级机构只有5年时间；从监管的产品类别来看，食品和药品也曾分离；从CFDA的内部组织构架来看，是垂直管理还是属地化管理，一直存在争议，从行政资源的角度来说各有利弊。但CFDA近五年的时间确实严格了食品、药品研发和市场监管，同时出台了一系列和国际接轨的文件、法规、规范，这是相当有价值的五年。同时，我们横向对比欧美，发现无论是美国的FDA到英国的MHRA，它们都不是独立的部级机构，但有它们都分别隶属于和健康相关的国家部级机构，例如美国的卫生与公众服务部（DHHS）和英国的卫生部（Department of Health），在健康卫生的大部门下开展工作。美国FDA的职能范围相对广泛，垂直管理结构也相对健全，执行力强；英国药品与健康产品管理局（MHRA）职能范围相对小，基本没有下沉到具体城市的垂直管理结构，但是效率非常高，同时英国的民间协会组织对药品的监管作用非常强大。EMA作为欧洲药品管理局，主要起到一个在市场授权中心化和科学评估去中心化的作用，避免欧盟各国之间药品上市的重复相互认证，所以它的职能主要体现在法律法规设立、科学评估、审批方面。经过了横向和纵向对比，我们了解了CFDA及其前身、欧美的药监机构设置，我们对CFDA消失的担心可能会减弱。

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